天祝县是一个典型的生态大县，作为石羊河流域及兰州西北部重要的生态屏障，生态地位十分重要，但目前全县约有3万多农牧民居住在“一高五区”(2800米左右高海拔区和库区、矿区、塌陷区、生态核心区、贫困山区)，这些区域自然条件恶劣，交通信息闭塞，基础设施落后，生产结构单一，居住零星分散，吃水难、行路难、用电难、就医难、就学难等问题尚未彻底解决，加上干旱、洪涝、冰雹等自然灾害频繁，贫困问题较为突出。

　　近年来，随着农村经济社会的不断发展、农业产业结构多元调整和农村劳动力的持续转移，加上地处祁连山区，山大沟深、交通不便、气候寒冷，农业产业结构单一，不能种植经济作物，在种植业上对农民增收的后劲不足，导致农民对土地的依赖性越来越小，部分农民脱离土地外出打工，自己承包的土地转包、出租或租赁给他人;另外,政府为了有效地缓解生态压力，促进扶贫开发进程，对居住在祁连乡、旦马乡、毛藏乡 等“一高五区”的大部分农牧民通过市区农林场安置、城镇安置、县内易地安置、新疆农场安置、劳务移民、教育移民等渠道，进行整村整组集中搬迁对其承包耕地整治整体流转。为此，本文利用开展土地承包经营权登记颁证工作的便利条件对旦马乡农村土地承包经营权土地流转情况进行了分析与思考。

　　一、基本情况

　　旦马乡位于天祝县西北部，东北靠凉州区，西接肃南裕固族自治县，南与祁连、毛藏毗邻，西南接青海省门源县;全乡辖7个行政村29个村民小组，有农牧民640户2644人;土地总面积739.8平方千米，其中草原面积70.68万亩，森林面积12万亩，耕地1.74万亩。全乡以农牧业发展为主，农作物主要有小麦、豌豆、洋芋、胡麻等，畜牧业以高山细毛羊养殖为主，2015年底，农牧民人均可支配收4448.1元。

　　为建立现代农业经营模式，提高土地利用率、产出率和综合效益，妥善解决和保障农户家庭土地承包经营权与规模经营之间的矛盾，政府部门积极引导广大农户推行土地承包经营权流转。目前，全乡已有67户农户参与土地流转，面积达到3000亩，占有土地总面积17400亩的17.24%，其中今年新流转土地630亩;农户之间流转面积1200亩，涉及农66户，占流转面积的40%。

　　二、土地流转主要特点

　　全乡流转土地3000亩中，流转给专业大户的面积为1200亩，流转给农民专业合作社的面积为1800亩。从近几年的土地流转情况看，呈现以下几个特点。

　　1、土地流转以转包的形式为主。在流转总面积3000亩中，以转包形式流转的面积为3000亩，占总面积100%。

　　2、土地流转年限不一。以承包期1-3年及3-5年最多，分别有1200亩和1800亩，占总面积的6.89%和10.34%。

　　3、口头协议和书面协议并存。季节性承包不付地租，普遍用口头协议达成;一年或一年以上的，大多有书面协议。目前，已签订流转合同的面积为3000亩，占总面积的17.24%。

　　4.流转的对象均为村内农民。外出务工人员大多为全家外出，自己的承包土地一般由本村村民优先租赁，在流转的3000亩土地中，有60%租赁给本村村民，有40%的土地承包给邻村村民。

　　三、取得的成效

　　1、实现了土地资源的优化配置和合理利用。土地流转促进了城乡之间的资金、技术、人才、设备等生产要素的合理流动和优化配置，有效地解决了有人无地种和有地无人种的矛盾，逐渐形成了城乡优势互补、协调发展的新格局。

　　2、探索了农村经营机制改革的新途径。土地按照市场经济和价值规律进行优化配置，面向市场生产优质、短缺、适销农产品，提高农产品商品率，较好地解决了家庭联产承包责任制与社会化大生产之间的矛盾，促进了农民传统的自给自足的小农经济意识的转变，推动了农村社会进步。

　　3、推动了农村劳动力转移。土地流转促使部分农民从土地中解脱出来，从事二、三产业，有效地加快了农村劳动力转移。土地流转后的农民，外出打工月收入约在3000—6000元之间，年收入普遍达1万以上，农民一手拿薪金一手拿租金。一定程度上缓解了二三产业用工需求，同时增加了农民收入。

　　4、促进了农业增效、农民增收。通过土地流转，一方面农户可就近务工或外出寻找新的挣钱门路，同时又可获得土地租金收入。土地经营权向大户、农业专业合作组织集聚，建成了一批具有一定规模的农产品基地，实现了社会化大生产，提高了农业比较效益。

　　5、增强了农户农业生产的效率好效益。实行适度规模集约经营后，业主普遍采用先进生产技术，运用机械化设备，提高了农业生产的效率。同时，农户为取得更好的效益，因地制宜，将一些物种在全乡试验种植，如康路村村民引进藜麦进行种植，还有一些农户种植了药材，收成较好。

　　四、存在问题

　　1、部分村干部求稳怕乱思想较重。农村土地承包经营权流转涉及千家万户和方方面面的利益，政策性强，情况复杂，工作难度大，不少村干部存在着求稳怕乱，少找麻烦的思想，对土地承包经营权流转和规模经营尚未引起足够的重视，引导不力，服务滞后，使一些地方土地承包经营权流转处于农户之间自发流转状态，影响了土地承包经营权流转、规模经营的进程和流转行为的规范化管理。

　　2、流转手续还不够规范，矛盾时有发生。农户间的流转大多为口头协议，有的即使签订书面合同，对流转双方权利义务及违约责任、有关赔偿条款等缺乏明确具体的约定，流转双方权益得不到有效保障。

　　3、土地流转信息不够对称。由于土地供需双方的信息不能得到有效共享，使流转受阻。而农民往往处于信息不对称的劣势，从而对市场行情不能充分把握，导致流转价格不能真实反映土地的价值，造成土地流转市场的价格混乱。

　　4、承包农户非理性惜土情节加重。一方面，随着粮食定购任务、村提留、农业税的取消，农民种田已无任何负担，效益明显提高，使农户不肯轻易放弃土地承包经营权。另一方面一些农户对流转费期望值过高，超过了受让方的承受能力，使流转双方难以达成。

　　5、土地流转中部分村级组织定位不当。当前由于农村经济的不断发展，一些农业生产大户土地流转需求呈快速增强趋势，但个别村干部出于地方经济利益的考虑，村级组织直接充当土地流转的主体，直接参与并组织土地流转，甚至违背农民意愿，侵害了当事人的承包权益，扭曲正常的土地承包经营权流转关系。

　　五、几点对策

　　1、注重引导，强化服务。要积极引导，热情服务，多做工作，落实好配套的优惠政策，鼓励农民离地经营创业。积极开展技能培训，扩大有组织劳务输出。大力发展农村二、三产业，增加就业岗位，为土地流转创造条件。及时化解土地流转中的矛盾和纠纷。完善乡村土地流转服务中心建设，依法管理农村耕地承包经营权流转工作的指导、协调、监督和管理。

　　2、健全机制，规范操作。一是始终坚持承包方的主体地位，严格按照自愿、有偿的原则，依法引导农民土地承包经营权。严禁行政推动，坚决纠正任何以土地流转为名收回、调整农户承包地的行为。二是建立健全土地流转的登记备案制度、合同管理制度、纠纷调节制度和动态监测制度，形成规范的土地流转管理规程。对农民与农民之间自发形成的短期(如一年内和季节性)土地流转只有口头协议、没有书面协议的进行登记造册;对土地流转承包期2年以上的重点抓好书面协议完善，进一步明确土地所有权和使用权的关系;明确种粮直补归属等问题，减少土地流转的纠纷。三是加强土地流转的中介服务，促进土地承包经营权流转市场的发育。

　　3、完善体系，确保稳定。完善信访、调解、仲裁和诉讼等解决土地承包纠纷的体系建设。一是要加快农村土地承包纠纷仲裁组织体系，建立健全适合农村特点的仲裁程序、方法、工作规程和档案管理等各项制度，为农民依法解决创造良好的制度环境。二是建立土地承包纠纷的协调机制。农村土地承包纠纷处理工作涉及面广，政策性强，要建立司法、土地、财政等部门的沟通协作机制，形成多部门配合、齐抓共管、分工负责的纠纷调节工作环境。